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        1. 專家解讀《上海市深化養老服務實施方案(2019-2020)》
          ( 2019年9月11日 )


            陳躍斌從2013年開始先后擔任上海市民政局老齡工作處處長、養老服務處處長。2019年,陳躍斌榮獲了“上海市人民滿意的公務員”,最近五六年來,他參與其中的上海養老事業實現了新發展:服務設施極大增長,相關政策密集出臺,體系構架逐步完善,模式創新繼續深化,專業化力量不斷增強。4月16日,國辦印發了《關于推進養老服務發展的意見》(下稱“5號文”)。僅僅40天后,5月27日,《上海市深化養老服務實施方案(2019-2020)》出臺,再一次走在全國前列。如何實現養老服務機構全過程監管、大眾化養老服務如何發展……作為上海實施方案起草的參與者,針對這些問題,陳躍斌如何解讀,上海又有哪些經驗可資借鑒?日前陳躍斌接受了《中國民政》雜志記者的采訪。

            記者:

            2013年被稱為中國的“養老元年”,您也是這一年開始從事養老。這幾年養老發展,帶給您的最大感受是什么?

            陳躍斌:

            回看這五六年時間,我非常幸運地參與了養老服務飛速發展的完整過程,作為一個見證者、探索者、實踐者,最深的感受可以歸結為六個“最”:養老服務頂層設計最完整,各種文件政策出臺最密切,基層實踐和模式創新最多,養老服務市場發展最快,專業社會組織和隊伍能力成長最快,社會關注度也最高。

            記者:

            “5號文”發布一個多月,上海就出臺了《深化養老服務實施方案(2019-2020)》,是全國最早出臺的,為什么這么快?

            陳躍斌:

            上海方案的起草基本上與“5號文”是同步的。2018年11月,習近平總書記在上海視察了社區養老服務機構,對養老服務工作作出了重要指示,反響很大;上海市委、市政府貫徹總書記要求,市領導對養老工作也作出新的安排,要求民政部門牽頭起草文件;再加上海深度老齡化背景下廣大老年人的美好生活需求直接推動了文件的快速出臺。我感受最深的不僅是這個文件出臺之快,更是落實之快,5月30日,上海召開了養老服務現場推進會,市委書記講話,市長主持,16個區的區委書記、區長、分管區長和20多個委辦局出席,會議規格之高前所未有,充分表明了政府對養老工作的重視和決心。

            記者:

            能不能從您的角度給我們解讀一下“5號文”?

            陳躍斌:

            “5號文”是黨中央、國務院對新時代養老服務的最新部署。2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》更多的是頂層設計,一點也不過時;而“5號文”在五年的基礎上,更加聚焦。首先,養老服務既是大民生,又是大產業,這一點從“5號文”的邏輯框架就可以看出來。其次,更加關注行業發展堵點,問題導向很明確。比如如何解決盈利難、融資難問題。第三,更加關注老年人養老痛點,解決結構性矛盾。比如,“住不上”“住不起”“住不好”的問題,既要保障好基本養老服務,又需要多元化的產品供給,保證中端需求的社會選擇度。

            上海的實施方案按照“5號文”要求,確定了深化發展的定位。我們提出了“三個增”:第一是“增量”,要求養老服務設施倍增,有的指標甚至是翻兩番、三番,解決不均衡、不充分發展的問題。第二是“增能”,提質求精,推動養老服務從“有”到“優”。第三是“增效”,激發養老服務市場活力、社會參與度、可持續發展能力,適應高品質、高質量發展的要求。

            記者:

            很多地方在發展嵌入式養老,上海作為首倡者能否提些建議?

            陳躍斌:

            嵌入式養老是上海大城養老的模式首選。我們這幾年大力發展這一模式,我以為有幾個核心觀點:第一個是“導向轉變”。過去我們建設養老服務設施多是“供給導向”,社區中能找到一處場所就建一個設施,但建成后并不一定適合老年人的需求;現在我們是“需求導向”,按照15分鐘服務圈來布局布點,形成一個服務體系,讓老年人在家門口實現設施可達、服務可及。第二個是“理念轉變”,我對“嵌入”理解是:把設施嵌入在老年人家門口的社區,把服務嵌入在老年人現實的需求中,特別重要的一點是讓老年人的個體行動嵌入到社會關系網絡中,從而讓老年人獲得養老信息、服務和情感支持,讓他們在熟悉的環境中、親情的陪伴下原居安老。第三個是“模式轉變”。嵌入式養老設施是小規模、多功能、專業化、綜合性的,我們推崇綜合照護模式,打通“9073”,促進機構式、社區式、居家式養老服務融合發展。

            記者:

            養老機構取消審批以后,事中事后怎么監管,大家很關注,也挺糾結。您覺得糾結的點在哪?

            陳躍斌:

            放與管是一對辯證關系,大家糾結的是現在放了以后還沒有完全想好怎么管。我想最主要的是三個方面:一是,我們習慣思維是從源頭管住,但現在源頭沒了,以什么為抓手形成全過程監管體系?二是,養老服務品種越來越多,很多已經脫離了傳統形態,比如在上海居家式、社區式、機構式多種形態融合,醫養、康養、養體、養教等多種功能融合,而我們養老服務的概念、理論已經落后于實踐發展,你都講不清對象是什么,怎么監管?三是,養老涉及部門多,需要跨部門聯合管理。我們雖然有足夠的手段,特別是信息化等工具,但部門間信息要交互、系統要連接、執法要聯合,現有的系統和體制還很難一下子適應這個要求,還需要磨合。

            記者:

            那該怎么破呢?

            陳躍斌:

            國辦文件和民政部對綜合監管有很好的制度安排,我們目前主要從四個方面落實監管措施。首先是兩個“綜合”:一個叫“綜合監管”,強調部門之間的聯合管理、聯合執法、聯合懲處;另一個叫“綜合評價”,強調對養老服務機構開展結果與過程相統一的綜合評價。一方面,上海從2015年開始,用了3年時間對全市養老機構做了等級評級,今年將與國家標準加強銜接;另一方面,開展日常質量的動態監測,分四大類90項指標,從今年6月開始委托第三方監測,結果優秀的貼“大笑臉”,良好的“微笑臉”,一般的“平臉”,差的“哭臉”,讓老百姓直觀識別。去年我們進行了“預考”,今年進入常態,目前上海600多家機構正在接受“大考”。除了兩個“綜合”,還有“一軟”和“一硬”。前者是通過制標和貫標引導提升,后者是正在建立信用分制度,加強失信信息歸集,特別是建立并公布“黑名單”。

            記者:

            說到監管離不開標準。為了配合“放管服”,出臺了相應的國標、地標。在制定、貫徹標準過程中,有哪些需要關注的地方?

            陳躍斌:

            我覺得標準非常重要,它是質量控制、質量引導的有效手段,好的標準對行業發展非常有價值。但我覺得可以進一步改進,做得更好。一是改變“重制標、輕貫標”的現象,現在很多標準做好了束之高閣,沒有發揮用途。二是避免“標準陷阱”,有些是為標準而標準,特別是在設施建設方面雖然需要一些強制性的底線要求,但對面積等方面不可一刀切。比如上海這種特大型城市,寸土寸金,養老資源緊張,很多時候是“螺螄殼里做道場”,相關標準要實用、實惠。三是與時俱進,中國的養老服務剛起步,很多業態發展太快,等標準做出來可能不符合實踐了,需要前瞻性。或者說在服務規范等方面多做一些引導性的標準,另外在老年人身體狀況評估等方面也可以相對統一。四是多元發展,不一定要過多的國標、地標,啟示團標、行標,以及企業標準等可以多樣化發展。記者:

            您說做養老一定要遵循市場規律,目前階段養老服務市場發育是否成熟?

            陳躍斌:

            我認為,現在的養老服務還沒有形成成熟的市場。從需求端來看,個人、家庭和整個社會對老齡化應對不足,老人未富先老,家庭在養老上的投入、國家在養老制度上的安排,跟老齡化發展速度不匹配,需求端的支付能力存在很大問題。從供給端看,服務產品比較少,而且大量供給集中在養老床位,結構性矛盾嚴重。這個階段發展養老服務特別需要政府的智慧。從解決社會問題來說,我認為目前最缺的是大眾化養老服務。政府怎么引導社會力量提供大眾化養老,通過提供資源、稅費政策或運營補貼,降低機構成本,讓老百姓受惠。大眾化養老服務是基本養老服務的應有之義,政府的關注點不在于市場能提供多少高端產品,而在于怎么提供大眾化的養老產品。記者:

            您覺得養老,區別于其他部門業務工作,需要具備什么樣的素質或理念?

            陳躍斌:

            我最大體會可以總結為兩句話。第一,“守心擔當”,養老也好、民政也好,都要講情懷,你做的每一項工作、每一個政策,沒初心沒擔當,不可能做好。第二,“守正創新”,養老改革進入深水區,要尊重規律,需要走正道,否則創新枉談也枉然。

            跟其他部門比,干養老的更需要什么呢?我這幾年體會比較深的是,做養老必須要借助其他部門的力量,發揮好民政的牽頭角色或者聯系角色;同時深入行業當中,要與“養老人”交朋友,真正了解行業的痛點和堵點在哪,給干養老的人足夠信心和預期,這就需要我們更加包容、更加開放、提供更加有利的支持。


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